Cultura e Diritti - Cultura e Società

VIVAIO SUD - IV EDIZIONE

SALERNO, 19 SETTEMBRE 2017

PATRIMONIO IMMOBILIARE DISPONIBILE: “CONVENIENZA ECONOMICA” O “INTERESSE PUBBLICO”?

Relazione di Alberto Improda

La Corte dei Conti prevede: "il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso dove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni"

La questione del canone, con riferimento alle concessioni riguardanti il patrimonio immobiliare disponibile, rappresenta un problema di estrema delicatezza e di grande attualità. In questo momento, infatti, nel nostro ordinamento si sta determinando una sorta di corto circuito, con effetti gravemente dannosi e spesso addirittura paralizzanti per gli Enti del Terzo Settore. La questione trova il suo punto focale in un orientamento della Corte dei Conti, che si è sviluppato nell'ultimo lustro e che si caratterizza per una forte contraddittorietà di fondo, tale da indurre il sistema degli enti locali e tutti gli stakeholder del settore ad un atteggiamento di difensiva cautela e di protettivo rigore. L'orientamento in questione vede la sua pietra miliare nella Deliberazione 716/2012 della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, assunta nell'adunanza del 2 ottobre 2012, dalla quale è poi scaturito un vero e proprio filone decisorio pedissequamente ripercorrente l'iter logico e argomentativo della statuizione capostipite. La Deliberazione in esame pone con estrema chiarezza un Principio Generale di fondo, secondo il quale "le diverse forme di utilizzazione o destinazione dei beni in argomento devono mirare all'incremento del valore economico delle dotazioni stesse, onde trarne una maggiore redditività finale". Insomma, "l'atto di disposizione dovrà comunque tener conto dell'obbligo di assicurare una gestione economica dei beni pubblici, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie". L'orientamento parte dalla considerazione che "le varie forme di gestione del patrimonio introdotte di recente dal legislatore sono tutte finalizzate alla valorizzazione economica delle dotazioni immobiliari dei vari enti territoriali". L'obbligo di gestione economica dei beni pubblici rappresenta "una delle forme di attuazione da parte delle pubbliche amministrazioni del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L. 241/1990 e s.i.m.)".

La Deliberazione, invero, prevede esplicitamente una Deroga Eccezionale al suddetto Principio Generale. La Corte, infatti, riconosce che "il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso dove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni". E si aggiunge che "in questo caso la mancata redditività del bene è comunque compensata dalla valorizzazione di un altro bene ugualmente rilevante che trova il suo riconoscimento e fondamento nell'art. 2 della Costituzione". L'esercizio di questa Deroga, tuttavia, viene sottoposto ad una lunga e dettagliata serie di Condizioni, chiaro indice del disfavore della Corte per qualsiasi ipotesi di eccezione rispetto a quello che viene considerato il Principio guida nella materia. In estrema sintesi, affinché si possa lecitamente usufruire della Deroga in esame: i) occorre rientrare in "categorie ben individuate di soggetti" (ex art. 2 e 32, L. 383/2000, ad esempio), ii) bisogna passare per un accertamento in concreto dell'"assenza di scopo di lucro" ; iii) qualsiasi "atto di disposizione di un bene" deve avvenire nel "rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità", nonché nel "rispetto delle norme regolamentari dell'ente locale"; iv) la concessione di un'utilità a condizioni diverse da quelle previste dal mercato viene qualificata come "vantaggio economico", ai sensi della art. 12, L. 241/1990); v) si prevede la redazione di un formale "verbale di consistenza dei luoghi", al fine di accertare l'effettiva consistenza dei beni, anche allo scopo della corretta determinazione del canone dovuto; vi) si precisa che "l'atto costitutivo del diritto reale" dovrà contenere il regime quanto più dettagliato possibile delle rispettive obbligazioni, prevedendo anche un obbligo di "rendicontazione periodica". Molte di queste Condizioni, sia chiaro, appaiono pienamente logiche e doverose; prese nel loro complesso, però, esse vengono a costituire un combinato disposto inestricabile, un labirinto di adempimenti sostanzialmente impraticabile, un emblematico divieto di accesso a soluzioni in deroga a quello che viene considerata la via gestionale maestra. L'orientamento decisorio in esame, in estrema sintesi, si caratterizza per: • la statuizione di un Principio Generale, consistente nel riconoscere "alla gestione del patrimonio immobiliare pubblico una valorizzazione finalizzata all'utilizzo di beni secondo criteri privatistici di redditività e di convenienza economica"; • la previsione di una Deroga Eccezionale, in virtù degli interessi generali e dello "sviluppo della comunità amministrata", alla quale è possibile accedere in via chiaramente straordinaria e previo il rispetto di una serie di Condizioni molto stringenti.

Una simile situazione, vogliamo ribadire, sta inducendo un'ampia parte degli stakeholder coinvolti nelle vicende in esame su posizioni di rigorosa cautela, con una serie di gravi problemi per gli enti del Terzo Settore e con episodi di vera e propria paralisi, che purtroppo si vanno estendendo a macchia d'olio. Occorre disinnescare un tale corto circuito e liberare l'intero comparto dalla trappola nella quale sembra essere caduto, restituendo al settore impulso e dinamismo. Si impone, per giungere a questo scopo, la necessità di un riequilibrio del sistema, facendo in modo che quelli che oggi sono un Principio Generale (basato su "redditività finale" e "convenienza economica") ed una Deroga Eccezionale (in virtù di un "interesse pubblico equivalente") diventino invece due Linee Guida quanto meno di pari dignità. Un assetto in base al quale l'Interesse Pubblico si pone sullo stesso piano della Convenienza Economica, d'altronde, risulta perfettamente rispondente ai principi giuridici ed alle disposizioni di diritto che sono alla base del nostro ordinamento istituzionale. Una norma di fondamentale rilievo, nell'economia del discorso che qui ci occupa, è l'articolo 3, comma due, della Costituzione: "E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana (...)". Siamo di fronte ad una disposizione fondamentale, ad una vera e propria architrave per gli assetti del nostro Paese, ad una delle statuizioni più moderne e qualificanti della Costituzione Italiana. Questo articolo della Carta Costituzionale delinea in modo affatto peculiare i concetti di Libertà e Uguaglianza, i quali devono informare la vita della nostra comunità nazionale in ogni suo ambito ed in qualsiasi tempo. Si tratta di una idea di libertà al tempo stesso estremamente antica e straordinariamente avanzata, propria di una risalente scuola di pensiero, che - pur restando nel nostro Paese sempre politicamente minoritaria - ne ha condizionato in profondità le vicende storiche. Parliamo della tradizione del Repubblicanesimo, che trova le sue origini nei maestri romani quali Cicerone, Sallustio e Livio, passando poi per i teorici dell'autogoverno comunale del Trecento e per gli scrittori politici del Rinascimento, con Niccolò Machiavelli sugli scudi, arrivando ai pensatori dell'Ottocento quali Giuseppe Mazzini e Carlo Cattaneo. L'impronta del pensiero repubblicano ha lasciato un segno basilare sulla nostra Costituzione; durante i lavori della Costituente, infatti, spesso le posizioni contrapposte dei rappresentanti dei maggiori gruppi politici - aderenti alla scuola di ispirazione marxista ed a quella di origine cattolico-popolare - hanno trovato elementi di sintesi proprio nelle tesi repubblicane. Significative, al riguardo, risultano le parole di Alcide De Gasperi, pronunciate - in qualità di Presidente del Consiglio - nella seduta del 22 dicembre 1947: "A distanza di cento anni mi giunge all'orecchio come l'eco del programma mazziniano, che suonava: "La Costituzione nazionale, raccolta a Roma, metropoli e città sacra della Nazione, dirà all'Italia e all'Europa il pensiero del Popolo e Dio benedirà il suo lavoro". Valga questo auspicio anche per questa Assemblea del nuovo Risorgimento (...)" (Assemblea Costituente, Seduta pomeridiana, lunedì 22 dicembre 1947). Orbene, il Repubblicanesimo è storicamente portatore di una specifica e ben determinata idea di Libertà e Uguaglianza, che ha ispirato i principi fondamentali della nostra Costituzione e che conseguentemente incide - deve incidere - ogni giorno sulla vita reale del nostro Paese. Come è stato brillantemente riassunto: "La vera libertà politica non consiste solo nell'assenza di interferenze (sulle azioni che gli individui desiderano compiere ed hanno la capacità di compiere) da parte di altri individui o di istituzioni (...). Essa consiste piuttosto nell'assenza di dominazione (o di dipendenza), intesa come la condizione dell'individuo che non dipende dalla volontà arbitraria di altri individui o di istituzioni che possono opprimerlo impunemente, se lo vogliono" (VIROLI, Repubblicanesimo, 1999). E "l'uguaglianza repubblicana non comprende solo l'uguaglianza dei diritti civili e politici, ma afferma l'esigenza di garantire a tutti i cittadini le condizioni sociali, economiche e culturali che consentano a ciascuno di vivere la propria vita con la dignità e il rispetto di sé che sono propri della vita civile" (ibidem). Chiaro appare il legame tra questa posizione e l'insegnamento secondo il quale "la libertà (...) non consiste nell'avere un buon padrone, ma nel non averne affatto" (CICERONE, De Republica, 2010); così come è evidente il nesso, il continuum tra una simile tesi ed il concetto che gli "uomini liberi" non "dependono da altri" (MACHIAVELLI, Discorsi sopra la prima teca di Tito Livio, 1984). Conseguentemente "non v'è libertà dove una casta, una famiglia, un uomo s'assuma dominio sugli altri in virtù d'un preteso diritto divino, in virtù d'un privilegio derivato dalla nascita, o in virtù di ricchezza. La libertà deve essere per tutti e davanti a tutti" (MAZZINI, Dei doveri dell'uomo, 1965). Quindi, "la mancanza di libertà non è soltanto la conseguenza delle azioni di altri che subiamo contro la nostra volontà, ma la semplice condizione di dipendenza. In estrema sintesi: se siamo sottoposti al potere arbitrario o enorme di un uomo possiamo essere più o meno liberi di fare quello che vogliamo, ma siamo servi" (VIROLI, L'autunno della Repubblica, 2016). Per la nostra Costituzione, in buona sostanza, Libertà e Uguaglianza hanno un significato ben preciso e vincolante: la Repubblica assicura a tutti i cittadini - "senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali" (art. 3, primo comma) - "il pieno sviluppo della persona umana" (art. 3, secondo comma). In altri termini, nella nostra Repubblica, indistintamente tutti i cittadini, in qualsiasi condizione si trovino ad avere la ventura di nascere, devono - e si vuole sottolineare: devono - avere le medesime chance di realizzazione, senza dipendere da altri, e l'ordinamento bisogna che garantisca l'effettiva fruibilità di queste possibilità. Si tratta di un principio alto, di un ideale modernissimo di Libertà, che si distingue sia dal sistema dei diritti di stampo liberale sia dal concetto di uguaglianza di impronta marxista, al quale l'ordinamento normativo e la realtà sociale del nostro Paese sono giuridicamente tenuti a dare concreta ed effettiva attuazione. La Libertà, dunque, nel nostro Paese non consiste soltanto nell'essere portatori di una serie di diritti, ma deve corrispondere alla facoltà di poterli esercitare concretamente e quotidianamente, senza essere soggetti all'arbitrio altrui (come ci insegnano i pensatori della tradizione repubblicana), per un "pieno sviluppo della persona umana" (in linea con il vincolante insegnamento costituzionale). Tali fondamentali principi, naturalmente, devono essere di giorno in giorno calati nella realtà dello specifico momento storico. Orbene, nella Società Contemporanea si sta verificando un graduale ma evidente passaggio da un modello di Welfare State ad un sistema di Welfare Society, due meccanismi di protezione sociale radicalmente diversi: il primo, come noto, individua il suo principio fondamentale nel concetto di Redistribuzione; il secondo, in via di rapida espansione, vede la propria nota caratterizzante nel metodo della Sussidiarietà. Tale passaggio avviene in un contesto che vede un progressivo ritrarsi dello Stato e del mondo del Pubblico dalle attività di protezione e promozione sociale, dove - di contro - i soggetti del Terzo Settore vanno assumendo una centralità ed una necessarietà storicamente inedite. Ed allora una "una attenta ponderazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco", invocata dalla stessa Deliberazione della Corte dei Conti sopra esaminata, non può esimersi dal tenere conto dal particolare panorama economico, politico e sociale che caratterizza il nostro tempo. Gli Enti del Terzo Settore sono oggi spesso in campo come i principali, a volte addirittura gli unici, protagonisti di un'azione volta a "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana".

In buona sostanza, sulla scorta del cogente dettato della nostra Carta Costituzionale e considerate le effettive caratteristiche della Società Contemporanea, l'assunto che - nella questione del canone concessorio - la Redditività Economica rappresenti il Principio Generale e l'Interesse Pubblico funga da Deroga Eccezionale risulta giuridicamente non condivisibile. Attese le condizioni e le disposizioni di cui sopra, la Redditività Economica e l'Interesse Generale devono essere considerati due Principi quanto meno di pari livello, ai quali fare ricorso in maniera ponderata per giungere di volta in volta ad un equo temperamento delle diverse dinamiche sociali. E' importante sottolineare che la posizione qui perorata non ha nulla di utopistico, non rappresenta un mero libro dei sogni e non si basa su istanze di natura prettamente etica e morale. Al contrario, essa appare la più rispondente alla lettera ed alla ratio della nostra Carta Costituzionale, che - a sua volta - è una cogente Legge dello Stato: la più alta, la più forte e la più vincolante. Vogliamo concludere il presente intervento con una ultima annotazione, di stampo più prettamente amministrativistico. La concessione, invero, rappresenta un antico istituto giuridico, che recentemente è stato oggetto di diversi interventi normativi, sia a livello comunitario sia a livello nazionale. Quanto al primo ambito, viene in rilievo soprattutto la Direttiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 26 febbraio 2014, entrata in vigore a decorrere dal 17 aprile 2014. In ambito interno ci riferiamo, da ultimo, al nuovo Codice dei Contratti Pubblici, dato dal Decreto Legislativo del 18 aprile 2016, n. 50, come modificato dalle disposizioni correttive di cui al Decreto Legislativo del 19 aprile 2017, entrato in vigore a decorrere dal 20 maggio 2017. Orbene, da tale quadro normativo emerge che la concessione rappresenta uno strumento di fondamentale importanza per la realizzazione delle più diverse forme di partenariato pubblico privato, nell'ottica di un generale processo di sviluppo delle comunità e dei territori. L'istituto concessorio, dunque, non vede giuridicamente individuata la sua causa negoziale più tipica e caratterizzante nelle relative ricadute di ordine economico e finanziario, ma trova la sua ratio di fondo nella promozione e nella tutela degli interessi pubblici emergenti nelle specifiche fattispecie.